КАРНЕГИ В МИРЕ
КОНТАКТЫ
5.03.2018
Не покидая Минска. Как может выглядеть реинтеграция Донбасса
Борьба за УкраинуЕвропейская безопасность
Отвод войск у села Петровское в Донбассе согласно рамочному решению, подписанному в Минске Контактной группой по урегулированию ситуации на Украине. Фото: Михаил Соколов/ТАСС
Подпишитесь на рассылку новых материалов Carnegie.ru
Понравился материал? Подпишитесь на рассылку!
Олег
Игнатов
English
Распечатать
Сейчас вопрос стоит не только о прекращении огня, но и о формировании сильных политических стимулов для непризнанных республик, чтобы наконец начать разоружение и реинтеграцию. Эта задача лежит в первую очередь на центральных украинских властях, которым придется снять табу на политический процесс и изменение собственного законодательства, чтобы создать легальную рамку для реинтеграции
Вопрос о судьбе непризнанных республик Донбасса неоднократно ставился в рамках Минского процесса при обсуждении возможных сценариев реинтеграции неподконтрольных территорий в состав Украины.
Украинские переговорщики вновь и вновь поднимали эту тему в Контактной группе и в нормандском формате, обозначая роспуск ДНР и ЛНР как одно из условий разблокирования политической части Минских соглашений. Западные переговорщики тоже поддерживали обращение к российским представителям разъяснить видение будущего государственных структур, созданных повстанцами. 
При этом и Украина, и Запад апеллируют к базовому тексту Комплекса мер по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 года, а в нем вообще ничего не говорится о таких политических субъектах, как ДНР и ЛНР. В таком случае наиболее логичным сценарием урегулирования им кажется разоружение военизированных формирований и роспуск незаконных с точки зрения украинского законодательства государственных структур прежде, чем в Донбассе может быть создана широкая автономия на основании украинских законов, имеющих постоянный, а не временный характер.
Однако в данный момент ни у кого из участников переговоров нет дорожной карты реинтеграции Донбасса, в которой бы детально описывалась мирная передача контроля над территорией от инсургентов к законным украинским властям, включая государственную границу. Тупик, в который зашел мирный процесс, не позволяет строить столь далеко идущие планы и смещает фокус на решение более актуальных вопросов «на земле». Кроме того, украинские и западные переговорщики не считают республики самостоятельными политическими субъектами и дают понять, что ДНР и ЛНР – это проблема России, на которую негласно возлагается обязанность предложить на их счет свое решение.
Общеизвестно, что язык и конкретные формулировки Комплекса мер оставляют возможность для разного толкования очередности шагов и содержания обязательств сторон конфликта. Вместе с тем Минские соглашения пусть и приблизительно, но все-таки определяют диапазон возможных сценариев реинтеграции и то, как могла бы быть мирно решена проблема непризнанных республик.
Для Украины и западных участников переговоров неудобный момент состоит в том, что текст Комплекса мер опять-таки составлен таким образом, что Россия и ДНР-ЛНР могут выбрать наиболее благоприятный для себя и соответственно наименее политически приемлемый для Украины сценарий реинтеграции. В результате этот ключевой вопрос мирного урегулирования неизбежно окажется предметом ожесточенного торга, если и когда до этого дойдет дело.
Неопределенность Минских соглашений
Минский Комплекс мер допускает неопределенность в обозначении субъектов мирного процесса. Это затрудняет согласованное понимание переходного периода. Кроме того, он не содержит линейного порядка шагов, которые стороны конфликта должны выполнить для достижения всеобъемлющего политического урегулирования.
В Минских соглашениях действительно не предусмотрены такие субъекты, как республики Донбасса. В них говорится об отдельных районах Донецкой и Луганской областей, которые должны быть наделены постоянным и закрепленным в Конституции особым статусом, возникнуть как новое территориальное образование внутри Украины и начать функционировать после местных выборов, проведенных по украинскому законодательству.
При этом полностью остаются за скобками такие не менее важные вопросы, как соотношение особого статуса отдельных районов и унитарного характера украинского государства, а также субординация и разделение полномочий между отдельными районами и Донецкой и Луганской областями Украины, в состав которых, как предполагается, по-прежнему входят указанные образования.
Тем не менее текст Комплекса мер оставляет возможность для интерпретации, в которой фактические переговорщики ДНР и ЛНР в Контактной группе уже обозначаются представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Например, пункт 11 говорит, что «вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы». То есть получается, что до местных выборов, на которых должны быть сформированы новые законные власти и после которых «отдельные районы» должны заработать легитимно, представители неподконтрольных территорий в Контактной группе уже названы представителями этих районов.
Этот курьез можно было бы списать на нежелание Порошенко, Меркель и Олланда в феврале 2015 года создавать лазейку для легитимации республик в переговорном процессе. Но сознательный отказ от более четкого различения субъектов в том числе привел к проблеме нечеткого обозначения обязательств для определенных в Минских соглашениях сторон конфликта.
Далее, ключевым пунктом, который описывает возвращение Украиной контроля над территориями и одновременно завершение всего процесса мирного урегулирования, является пункт 9 – «Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования… в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы».
С интерпретацией пункта 9 есть как минимум три серьезные проблемы, которые, собственно, и создают большое пространство неопределенности.
Во-первых, в тексте Комплекса мер пункт 9 не вписан в порядок, который образуют пункты 1–4 (прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в три зоны безопасности, обеспечение верификации и мониторинга режима прекращения огня со стороны ОБСЕ и начало диалога о модальностях проведения местных выборов в первый день после отвода тяжелых вооружений). Также с ним не связан пункт 5 (амнистия), который сам выпадает из этого порядка.
Во-вторых, после пункта 9, на котором, напомним, завершается траектория урегулирования, идут еще два важнейших положения в сфере безопасности и политики, которые по логике должны ему предшествовать. Это пункты 10 (вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ и разоружение всех незаконных групп) и 11 (проведении конституционной реформы и принятие особого статуса на постоянной основе). Эти два пункта в тексте Комплекса мер сформулированы таким образом, что их логическую и временную связь с выборами, а значит, и с передачей границы необходимо реконструировать переговорщикам, то есть оговаривать в виде специальных соглашений.
В-третьих, формулировка пункта 9 допускает интерпретацию, на которой может настаивать Россия, но которую вряд ли поддержит Украина, – что созданные инсургентами государственные структуры могут некоторое время сосуществовать с формируемыми или сформированными легитимными украинскими властными структурами на этих территориях.
Все опять-таки упирается в вопрос о границе. Согласно пункту 9, украинские власти восстанавливают контроль над границей не сразу после местных выборов и их признания ОБСЕ состоявшимися, а постепенно, в диалоге с представителями отдельных районов. На практике это может означать как то, что ДНР и ЛНР передадут контроль новым властям сразу, при этом последние уже будут самостоятельно вести диалог с Киевом о восстановлении суверенитета над территорией (который будет сопровождаться, например, открытием доступа украинским силовикам), так и то, что новые власти будут посредниками в диалоге между Киевом и инсургентами о возвращении украинского суверенитета. Последнее, в свою очередь, означает, что ДНР и ЛНР продолжат существовать некоторый согласованный период после выборов, пока граница не будет окончательно передана украинским пограничникам.
Таким образом, текст минского Комплекса мер допускает три субъекта, которые принимают участие в процессе реинтеграции, – это центральные украинские власти, представители инсургентов, которые де-факто обладают контролем над территорией, и избранные по украинскому законодательству представители отдельных районов.
Порядок шагов, который ведет к восстановлению суверенитета Киева над неподконтрольной частью Донбасса, представлен как постепенный, разбитый на несколько этапов, которые, в свою очередь, должны быть определены и согласованы в рамках диалога между сторонами конфликта. Важно также подчеркнуть, что в соответствии с Минскими соглашениями диссолюция (роспуск) непризнанных республик не осуществляется каким-либо внешним субъектом и в результате силового принуждения.
Возможные варианты
Ключевыми параметрами, которые определяют передачу контроля над территорией от ДНР и ЛНР к украинским властям, являются разоружение, местные выборы и постепенное восстановление суверенитета над границей. В том случае, если ООН появится в зоне конфликта как важный и тем более ключевой брокер в урегулировании, этот фактор также будет приниматься во внимание участниками переговоров при планировании реинтеграции Донбасса.
В теории Минские соглашения оставляют два базовых сценария, которые могут появиться на столе переговоров. Повторим, что их описание пока представляется возможным только в общих чертах, потому что детализация зависит от того, в каком порядке будут выстроены обязательства сторон, и от того, какие начальные условия для урегулирования будут созданы.
Первый сценарий – самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов до проведения местных выборов. В таком случае Киеву неизбежно придется обеспечить возможность для участия в этих выборах действующим властям непризнанных республик. В переходный период, когда государственные структуры республик уже распущены, а новые украинские органы власти еще не избраны и не приступили к своей работе, вакуум власти может быть заполнен администрацией ООН, а функции безопасности переданы международным полицейским силам или тем же «голубым каскам».
В этом сценарии процесс разоружения и демилитаризации зоны конфликта также должен быть завершен до голосования. Легитимность ДНР и ЛНР носит в значительной степени силовой характер. Разоружение инсургентов до выборов может привести к тому, что их властные структуры де-факто перестанут существовать до проведения голосования. В этой связи, как было сказано выше, ООН должна получить широкие полномочия по управлению территориями.
Второй сценарий – самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов после проведения местных выборов. В этом сценарии фактически признается сосуществование параллельных органов власти в течение временного периода, который должен быть оговорен и зафиксирован отдельно сторонами конфликта и визирован международными посредниками.
Условия самороспуска будут определены после того, как в диалоге между Киевом, избранными по украинскому закону представителями отдельных районов и представителями инсургентов решится вопрос о передаче границы, то есть о контроле над всей в настоящий момент не контролируемой украинскими властями территорией Донбасса. Возможно, роспуск республик будет также разбит на несколько этапов и увязан с этапами расширения контроля Киева над неконтролируемой территорией.
Важно понимать, что функционирование параллельных органов власти оставляет контроль над территорией на протяжении всего периода до выборов и некоторого периода после них за фактическими властями, то есть за инсургентами, даже при условии присутствия контингента ООН в зоне конфликта. В свою очередь, сохранение за ними контроля над территорией будет означать наличие у них определенных видов вооружений, а значит, разоружение и демилитаризация также не будут завершены до окончательного восстановления суверенитета над границей и начала функционирования новой народной милиции. До этого инсургенты будут иметь по крайней мере стрелковое оружие и сохранять роль в обеспечении безопасности в регионе.
Очевидно, что первый сценарий более выгоден Украине и на первый взгляд технически более прост. Однако он предполагает, что инсургенты получат очень сильные гарантии собственной безопасности и своего политического будущего в составе единой Украины до проведения местных выборов. Такие гарантии Киеву придется дать как самим инсургентам, так и России, которой неизбежно придется оказывать политическое давление на представителей непризнанных республик. При этом важно понимать, что гарантии должны быть предоставлены в такой форме, которая устроит всех.
Второй сценарий технически более сложен и наполнен большим количеством условий, полное выполнение которых потребует от всех участников высокого уровня доверия друг к другу. Кроме того, в него заложены серьезные риски для Украины, что инсургенты попытаются манипулировать процессом в своих интересах, сохраняя оружие и откладывая возвращение контроля над территорией после выборов. В то же время для России он может оказаться более приемлемым по тактическим соображениям, поскольку сохраняет на максимально долгий период значительные рычаги влияния на ситуацию в Донбассе и на этот же период предоставляет инсургентам сравнительно надежные гарантии физической безопасности.
Как было сказано, Минские соглашения лишь задают рамки, но не детерминируют выбор в пользу какого-либо из сценариев. Украина имеет возможность толковать процесс реинтеграции в свою пользу, Россия – в пользу непризнанных республик. Однако одно можно сказать точно: если Украина и западные гаранты мирного процесса будут ждать от России решения проблемы, то в соответствии с минским Комплексом мер она найдет достаточно аргументов, чтобы настаивать на приоритетности такого сценария, который невыгоден украинской стороне.
Реинтеграция и фактор времени
В процессе реинтеграции Донбасса, если он будет запущен, учет временного фактора и тех изменений, которые произошли в зоне конфликта и на Украине с 2014 года, будет играть одну из главных ролей.
В Комплексе мер определен период, когда стороны конфликта должны выполнить свои обязательства, а Украина вернуть суверенитет над неподконтрольными территориями, – конец 2015 года. В момент подписания договоренностей в феврале 2015 года непризнанные республики существовали меньше года. Подписанты соглашений исходили из того, что их политическая дезинтеграция с Киевом является обратимой в достаточно короткий срок – меньше года. Можно допустить, что, если бы политический процесс в 2015 году мог развиваться быстро и без задержек после того, как стороны договорились бы об очередности выполнения шагов, в конце года проблема восстановления суверенитета над Донбассом могла бы не быть столь трудноразрешимой.
Однако фактор времени (в 2018 году республикам исполнится четыре года, и, как ожидается, в ноябре пройдут вторые выборы органов исполнительной и законодательной власти ДНР и ЛНР), масштаб и глубина произошедших там и на Украине преобразований, а также тот факт, что процесс разоружения инсургентов так и не был запущен, - все это, безусловно, придется учитывать при обсуждении реинтеграции Донбасса.
Поэтому, во-первых, в настоящий момент вопрос стоит не только в прекращении огня на линии соприкосновения и в формировании устойчивого пространства безопасности на всей территории конфликта, но и в формировании сильных политических стимулов для непризнанных республик, чтобы наконец начать разоружение и интеграцию. Эта задача лежит в первую очередь на центральных украинских властях, которым придется снять табу на политический процесс и изменение собственного законодательства, чтобы появилась легальная рамка для реинтеграции.
По прошествии времени и с учетом всех изменений Россия уже не в состоянии принудить заинтересованные в сохранении статус-кво власти республик к такому сценарию реинтеграции, который будет выгоден только Украине, но почти невыгоден или совсем невыгоден лидерам инсургентов. То, что можно было сделать в 2014 и 2015 годах, уже невозможно сделать сейчас, в 2018 году, и тем более нельзя будет сделать в ближайшие годы.
Во-вторых, следует отдавать себе отчет, что, даже если баланс между интересами сторон конфликта будет найден на бумаге, ситуация в Донбассе и на Украине зашла настолько далеко, что риски открытого сопротивления, в том числе вооруженного, со стороны спойлеров с обеих сторон очень высоки. Чтобы не потерять контроль над ситуацией, Украине и Донбассу, не без помощи международных посредников, придется достичь очень высокого уровня кооперации и доверия, что опять-таки упирается в проблему создания Киевом сильных политических стимулов для реинтеграции Донецка и Луганска.
Публикация подготовлена в рамках проекта «Европейская безопасность», реализуемого при финансовой поддержке Министерства иностранных дел и по делам Содружества (Великобритания)
Олег Игнатов
Фонд Карнеги за Международный Мир и Московский Центр Карнеги как организация не выступают с общей позицией по общественно-политическим вопросам. В публикации отражены личные взгляды авторов, которые не должны рассматриваться как точка зрения Фонда Карнеги за Международный Мир или Московского Центра Карнеги.
Другие материалы
Карнеги
Strategic Europe
02.2018
Забытые в Донбассе. Как Киев усугубляет проблемы востока Украины
01.2018
Элиты и контрэлиты Донбасса. Как сформировалось руководство ДНР-ЛНР
09.2017
По-другому не получится. Какой должна быть миротворческая операция в Донбассе
Будьте в курсе
Подпишитесь, чтобы получать последние публикации Карнеги на Ваш электронный адрес. Поля, отмеченные звездочкой (*), обязательны для заполнения.
Самое популярное :
15.09Партия преткновения. Какой будет судьба «Единой России» после выборов
17.09Зачем Асад и сирийская оппозиция приезжали в Москву
16.09Какую роль играют думские выборы в политической трансформации России
9.09Думские выборы – 2021. О чем они и что меняют

Московский Центр Карнеги
Россия, 119002
Москва, пер. Сивцев Вражек, 25/9 стр. 1
Тел.: +7 495 935-8904
Факс: +7 495 935-8906
КАРНЕГИ В МИРЕ
Carnegie Endowment for International Peace
Carnegie Europe
Carnegie India
Московский Центр Карнеги
Carnegie–Tsinghua Center for Global Policy
Malcolm H. Kerr Carnegie Middle East Center
Написать по электронной почте
Для СМИ
Возможности трудоустройства
Обеспечение конфиденциальности
О НАС
В современном конкурентном мире, перенасыщенном идеями, Московский Центр Карнеги проводит уникальные независимые исследования, способствующие укреплению международного мира.
Подробнее
© 2021 Все права защищены.
Продолжая использовать этот сайт, вы соглашаетесь с нашей политикой в отношении файлов cookie.
Share this selection
Tweet
Facebook